就労継続支援B型の在宅利用は、なぜ住む場所で結論が変わるのか

在宅でしか働けないと書いた当事者の文章を読んだことがあります。こんな趣旨でした。自分は外に出て人と同じ部屋にいると体が止まってしまう、けれど家でなら手を動かせる。その家でなら働けるという事情は、隣の市に住む同じ障害の人と何も変わらないはずです。それなのに、自分の市では在宅利用が認められず、隣の市では認められます。同じ制度の名前のもとで、住所だけが違う二人の結論が分かれていきます。

この違和感を、役所が冷たいという話に回収してしまうのは簡単です。担当者の裁量が狭い、自治体の財政が厳しい、福祉への理解が足りないといった説明は、どれも部分的には当たっているのかもしれません。けれど、それで説明を終えてしまうと肝心なものを見落とします。住む場所で結論が変わるという現象は、特定の役所の体質ではなく、制度の作りそのものから出てくる症状だからです。

私たちが立てたいのは、こういう問いです。なぜ在宅という働き方は、これほど警戒されるのでしょうか。そして、その警戒は本当に在宅利用者の不正を防いでいるのでしょうか。制度の内側を覗くと、別の景色が見えてきます。在宅利用が裂け目を作っているのではなく、もとからあった裂け目を在宅が見えるようにしている、という景色です。

この記事は、シリーズ「障害者福祉のガバナンス」本編５回の第１回です。

1. 役所は在宅利用者に何を求めているか

抽象論から入らず、まず役所が引いている線そのものを見ます。就労継続支援B型を在宅で利用する場合、事業所がその利用者分の報酬を受け取るには、国の通知が定める7つの要件をすべて満たす必要があります。留意事項通知（障障発第0402001号、最終改正は令和7年3月31日の障障発0331第2号）の本文に、アからキまでのカタカナで並ぶ要件です（キは、週1回の評価が通所で行われ達成度の評価も重なった場合の置き換え規定です）。

中身を平たく言うと、こうなります。常に作業や訓練のメニューが用意されていること（ア）。1日に2回は連絡や助言や進捗確認を行い、日報を作ること（イ）。緊急時に対応できること（ウ）。疑問が生じたとき随時、訪問や連絡で支援できる体制があること（エ）。訪問や通所やICT機器の活用によって週に1回は評価を行うこと（オ）。原則として月の利用日数のうち1日は、職員の訪問または本人の通所によって達成度を評価すること（カ）。これらが揃って初めて報酬が算定されます。

この7つを眺めて、ひとつ気づくことがあります。要件のほとんどが、利用者が働いているかではなく、利用者がいまどこにいて何をしているかを事業所が把握できているか、を問うています。1日2回の確認、日報、週1回の評価、月1回の対面。これらは作業の成果を測る指標ではなく、結果として、利用者の所在と活動を絶え間なく報告させ続けるように機能しています。ここに最初の見立てがあります。在宅の7要件によって、事業所は、通っていれば自動的に手に入っていたはずの情報を、別の手段で取り戻しているということです。

2. 失われた「所在」を、報告で建て直す

通所型の事業所では、利用者がそこにいるという事実が、支援の前提を黙って支えています。職員は同じ空間で利用者を見ています。誰が来ていて、誰が来ていないか。今日は調子が良さそうか、手が止まっていないか。これらは特別な手続きなしに、ただ同じ部屋にいることで把握されています。所在が、支援が成り立っているかどうかの一次的な証拠になっています。

在宅は、この前提を外します。利用者は事業所の空間にいません。すると、それまで空間が無料で提供していた情報がまるごと失われます。誰がいま作業しているのか、本当に働いているのか、それとも名前だけ登録されて報酬だけが流れているのか。通所なら見れば分かったことが、在宅では見えなくなります。

7要件によって、この失われた情報を別の経路で再建しようとする試みが組み込まれています。同じ部屋にいることで得ていた所在の証拠が、1日2回の連絡と日報と週1回の評価という報告の束に置き換えられています。利用者を信じて任せる代わりに、利用者が確かにそこで働いているという信号を絶えず送り続けてもらう。結果として、7要件はそういう仕組みになっています。

言い換えれば、在宅利用とは、所在という古い保証が消えた状態で、それでも支援が成り立っていることを証明し続けなければならない働き方です。多くの事業所が在宅に及び腰になるのは、利用者を疑っているからというより、この絶え間ない証明のコストを背負いきれないからだと見るほうが、現象に合っています。在宅忌避は冷たさの問題ではなく、所在という保証の喪失をどう埋めるかという構造の問題に見えてきます。

3. 過剰さは、量ではなくベクトルの問題

7要件を見て、要求が多すぎる、もっと緩めればいい、と感じる人もいるでしょう。けれど、緩めればいいという批判は、過剰ガバナンスの正体を取り違えています。問題は要件の数ではなく、その方向です。

7要件を一つずつ削っても、残った要件はやはり所在と活動の報告を求め続けます。1日2回を1日1回にしても、報告で所在を建て直す仕組み自体は変わりません。量を半分にしても、向きは同じです。

ここで使いたいのは、形式と実体という、ごく古い区別です。哲学者ジョン・サールは、ルールには二種類あると論じました（この適用は私たち自身の解釈であることを断っておきます）。ひとつは、すでにある活動を後から規制するルール。もうひとつは、そのルールがあって初めて活動が成立する構成的なルールです。前者がなくても活動はできますが、後者がなければ活動そのものが存在しません。

在宅の7要件で起きているのは、本来なら実体を後から確かめる規制であったはずのものが、いつのまにか実体そのものを構成する形式にすり替わる事態です。利用者が働いているかを確かめる手段だったはずの報告が、報告が揃っていることそのものを働いているの定義にしてしまいます。所在の証拠だったものが、所在の代わりになります。検証の道具が、検証される実体を押しのけて前に出ます。

過剰さとは、この向きのことです。実体を確かめにいくのではなく、実体の手前にある形式の充足だけを延々と確かめにいく。だから、いくら量を減らしても過剰さは消えません。形式の上で回っている検証を実体の側に向け直さない限り、規制を緩めることは、ただ手薄になるだけです。

4. なぜ住む場所で結論が変わるのか

ここでようやく、最初の不条理に戻れます。同じ事情の二人が、住所だけで分かれてしまうのはなぜか。その根は、制度がきれいに二つの層に分かれていることにあります。

障害福祉サービスでは、誰がそのサービスを使えるかを決める支給決定を市町村が行います。一方で、事業所を指定し運営を監督するのは、都道府県や指定都市や中核市です。サービスを使う側の入口と、提供する側の管理が、別の自治体に割り振られています。在宅利用を認めるかどうかは、この支給決定の段階で市町村が判断します。

この二層構造が、自治体間の差を生む根になります。同じ7要件という国の基準があっても、その手前で在宅を認めるかどうかの判断が市町村ごとに分かれれば、結論は住む場所で変わります。隣の市では認められ自分の市では認められないという当事者の経験は、担当者の冷たさからではなく、判断の権限が市町村に置かれているという制度の作りから出てきます。

実際に、自治体は具体的な線を引き始めています。東大阪市は、令和8年7月1日の適用で、B型に限って在宅利用を厳格化しました。在宅を例外的な扱いとし、定員の5割を上限とし、週1日以上の通所を原則としています。就労移行支援とA型と定着支援は変更せず、B型だけを締めています。これは特定の市が冷たくなったという話ではなく、市町村に判断が委ねられている以上、こうした個別の厳格化はどこででも起こりうるという構造の現れです。

だから、この症例を見るかぎり、住む場所で結論が変わるのは制度の依存症状だと言えそうです。依存症状という言葉で指したいのは、ある特定の前提に制度がもたれかかっていて、その前提が崩れると不具合が表に出てくる、という関係のことです。ここでの前提は所在です。自治体が冷たいのではなく、二層に分かれた制度の作りが、判断のばらつきを構造的に許容しています。批判すべき相手は人ではなく、設計の側に見えてきます。

5. 線引きの難しさ自体が、論点になる

もうひとつ、見落とすと自分が同じ罠にはまる論点があります。役所の線引きを形式主義だと批判するなら、何が実体かを私たち自身が言えなければなりません。これは思ったより難しい問いです。

2025年11月28日に厚生労働省が出したガイドライン（障障発1128第1号、地方自治法第245条の4に基づく技術的助言）は、適さない可能性がある活動を例示しました。原文では次のように例示しています。「生産活動と称して、eスポーツや、植物の水やりを1日数回行うだけの活動、卓球教室や麻雀教室での手伝いに相当するような活動、所定の場所に居ればよいというような活動等、公費による就労支援の生産活動として適さない可能性がある活動」。

ここで注意したいのは、ガイドラインはeスポーツを一律に不適切だとは言っていない、ということです。条件は「だけ」と「に相当するような」にあります。eスポーツそのものではなく、所定の場所に居ればよいという程度の中身しかない活動が問題にされています。同じガイドラインは適切性を見る6つの観点として、具体的な生産活動の場面があるか、一般就労に必要な能力向上が見込まれるか、安定した収入を得られるか、地域に労働市場や求人があるか、収益や業務委託費が妥当かを挙げています。

つまり、線引きの難しさそれ自体が、この問題の核心です。役所は何が実体ある生産活動かを言葉で確定しようとし、しかしその言葉はいつも、例外と解釈の余地を抱え込みます。eスポーツが良いか悪いかではなく、どこからが働くでどこからが居るだけかを誰がどう決めるのか。この問いに正面から答えずに役所の形式主義だけを責めれば、私たちは形式を批判しながら、自分も別の形式で行政を裁いていることになります。

行政が在宅に慎重なのには、もう一つの伏線があります。令和8年4月13日の事務連絡は、直接処遇職員は原則として対面での支援を行うことが求められるとし、緊急時対応が担保されない地域の利用者へのオンライン支援は原則認められないとしました。そして在宅支援のあり方を令和9年度の報酬改定で見直すと予告しています。制度はいま、所在を報告で建て直す方向を緩めるどころか、原則対面へと揺り戻そうとしているように見えます。なぜ締め上げが止まらないのでしょうか。これを次回、信頼から安心への移行という診断で扱います。

結び

ここまで見てきた範囲では、在宅利用は、福祉に新しい不正の機会を持ち込む裂け目ではありません。それはむしろ、もとから制度の検証が形式の上で、つまり所在という保証の上で回っていたことを見えるようにする造影剤です。利用者を空間から外した瞬間に、私たちは初めて気づきます。これまで支援が成り立っている証拠だと思っていたものの多くが、実は人がそこにいるという事実に黙って寄りかかっていた、と。在宅でしか働けない人が締め出されるのは、その人に問題があるからでも役所が冷たいからでもなく、所在が消えた途端に検証の足場が崩れる仕組みだったからです。

では、私たちは在宅利用者を信じて任せればよいのでしょうか。それとも、報告で所在を建て直し続けるしかないのでしょうか。もし後者なら、その報告のコストは、いったい誰が払っているのでしょうか。在宅でしか働けない、最も計測しにくい場所にいる人ほど、自分が確かにそこで働いているという証明を、最も重く背負わされているとしたら。その配分は、誰が決めたものなのでしょうか。

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