Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser er en betegnelse for når statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter, og andre offentlige oppdragsgivere, inngår bestemte kontrakter eller gjennomfører plan- og designkonkurranser for å anskaffe noe til gode for seg selv.

Et viktig kjennetegn ved offentlige anskaffelser, er at prosessen frem mot kontraktsinngåelse er underlagt strenge regler i anskaffelsesloven med tilhørende forskrifter, som gjennomfører relevante direktiver inntatt i EØS-avtalen. Dette er i motsetning til anskaffelser i privat sektor, som i mindre grad er lovregulert. Regelverket er i hovedtrekk tvingende, men inneholder til dels alternative framgangsmåter for hvordan anskaffelsene skal foretas.

Anskaffelsesregelverket stiller krav til forberedelse, gjennomføring og avslutning av en offentlig anskaffelse. Det inkluderer krav til dokumentasjon, kunngjøring, frister, inngåelse av kontrakt, og håndheving. Et sentralt formål bak reglene, er å hindre korrupsjon og proteksjonisme, ved å tvinge oppdragsgivere til å utsette offentlige kontrakter for konkurranse.

Overordnet om det norske anskaffelsesregelverket

Reglene om offentlige anskaffelser følger delvis av den norske anskaffelsesloven, og delvis av forskrifter gitt med hjemmel i anskaffelsesloven. Mens anskaffelsesloven angir generelle prinsipper og håndhevingsregler for anskaffelser, står de detaljerte reglene om kontraktstildeling i de ulike forskriftene. Forskriftene har i hovedsak lik struktur, men ulikt innhold.

Anskaffelsesforskriften gjelder for de fleste vare-, tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter. Forskriften er delt inn i fem hoveddeler, hvor de første tre delene er de praktisk viktigste. Del I gir generelle regler for alle anskaffelser under forskriften. Del II (anskaffelser over nasjonal terskelverdi, og av særlige tjenester) og del III (anskaffelser over EØS-terskelverdi) inneholder konkrete konkurranse- og prosedyreregler. Del IV regulerer anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Del V gjelder plan- og designkonkurranser.

Forsyningsforskriften gjelder offentlige kontrakter innen forsyningssektoren, som inkluderer gass og varme, elektrisitet, drikkevann, transport, havner, lufthavner, post, olje, gass, kull og andre typer fast brensel. Hva som faller inn under disse forsyningsaktivitetene, er nærmere definert i forskriften. I motsetning til anskaffelsesforskriften, inneholder ikke forsyningsforskriften særlige prosedyreregler for anskaffelser under EØS-terskelverdi.

Konsesjonskontraktforskriften gjelder inngåelsen av offentlige tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter, der leverandørens vederlag består av retten til å utnytte ytelsene som leveres, og der driftsrisikoen er overført fra oppdragsgiveren til leverandøren. Et eksempel på en konsesjonskontrakt, er når en leverandør tildeles en kontrakt til å drifte en ferje, hvor leverandørens vederlag består av billettinntekter i stedet for betaling fra oppdragsgiver.

Forskrift om forsvars- og sikkerhetanskaffelser gjelder anskaffelser av forsvarsmateriell, gradert materiell, og bestemte kontrakter til forsvarsformål. Denne forskriften ivaretar Norges behov for blant annet å kunne sikkerhetsklarere og hemmeligholde sensitive opplysninger.

Det norske anskaffelsesregelverket gjennomfører EUs direktiver om offentlige anskaffelser, som er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XVI (offentlige innkjøp). Direktiv 2014/24/EU om offentlige innkjøp er det mest vidtrekkende direktivet, og stiller opp minstekrav til offentlige oppdragsgiveres inngåelse av vare-, tjeneste- og bygge- og anleggsarbeidskontrakter. Andre direktiver av betydning er direktiv 2014/23/EU, direktiv 2014/25/EU, og direktiv 2009/81/EF, som henholdsvis regulerer konsesjonskontrakter, forsyningsanskaffelser og forsvars- og sikkerhetsanskaffelser. Håndhevingen av anskaffelsesreglene reguleres i direktivene 89/665/EØF og 92/13/EØF, med de endringene som følger av direktiv 2007/66/EF. For øvrig inneholder EØS-avtalens hoveddel regler om fri bevegelighet, forbud mot statsstøtte, og konkurransebegrensende samarbeid, som kan virke inn på gjennomføringen av anskaffelsen.

Virkeområdet for offentlige anskaffelser

Regelverket for offentlige anskaffelser gjelder kun for oppdragsgivere, eller andre som inngår offentlig subsidierte kontrakter. Ordet «oppdragsgiver» er felles i EØS gjennom anskaffelsesdirektivene, og defineres blant annet i anskaffelsesforskriften § 1-2. Utgangspunktet er at statlige, kommunale, fylkeskommunale og offentligrettslige organer er oppdragsgivere som må følge anskaffelsesregelverket. Sammenslutninger av oppdragsgivere omfattes også av regelverket. EØS-terskelverdien er lavere for statlige oppdragsgivere sammenlignet med andre oppdragsgivere, som betyr at statlige anskaffelser i større grad må følge strengere prosedyreregler.

Offentligrettslige organer skiller seg fra andre oppdragsgivere, siden et offentligrettslig organ ikke er direkte innlemmet i staten, en kommune eller en fylkeskommune. Et offentligrettslig organ defineres i direktivene og forskriftene som et rettssubjekt som er tilknyttet en annen oppdragsgiver gjennom finansiell eller ledelsesmessig kontroll, som tjener allmennhetens behov, og som ikke har industriell eller forretningsmessig karakter.

Om en privat virksomhet kan anses som et offentligrettslig organ, og dermed utgjør en oppdragsgiver, er et praktisk viktig spørsmål. Selv om en virksomhet er organisert etter privatrettslige regler, vil anskaffelsesregelverket komme til anvendelse om vilkårene er oppfylt. Dette betyr blant annet at aksjeselskaper og stiftelser kan omfattes av reglene. Noen hovedtrekk ved denne vurderinger er som følger:

• At organet må være et rettssubjekt, bidrar først og fremst til å avgrense mot organer som ikke har en selvstendig juridisk personlighet, slik som interne komiteer i staten.
• Vilkåret om at organet må ha en tilstrekkelig tilknytning til en annen oppdragsgiver, innebærer at oppdragsgiveren i hovedsak finansierer organet, eller utnevner mer enn halvparten av det øverste styreorganet i selskapet, eller på annet vis kontrollerer selskapet, på en måte som kan virke inn på organets kontraktsinngåelser.
• Det å tjene allmennhetens behov, innebærer at selskapet må ha et formål som samfunnet tjener på. For eksempel kan det tjene allmennhetens behov å bygge boliger, organisere messer, eller å tilby undervisning. Praksis viser at det ikke skal mye til for at et organ skal tjene allmennhetens behov. I juridisk teori er det argumentert for at vilkåret kun har betydning for selskap som utelukkende har til formål å skaffe kapital, og som ikke ellers ivaretar allmennhetens interesser.
• Når det gjelder vilkåret om ikke å ha industriell eller forretningsmessig karakter, inviterer dette til en vurdering av om selskapet opptrer på samme måte som en økonomisk bevisst privat aktør, og om ikke-økonomiske hensyn kan virke inn på selskapets beslutninger. Hvis selskapet ikke er utsatt for reell risiko for tap på grunn av sin tilknytning til offentlig sektor, vil dette tale for at selskapet ikke trenger å opptre på markedsvilkår for å overleve, og dermed at selskapet mangler forretningsmessig karakter. Så lenge bare en liten del av virksomheten mangler industriell eller forretningsmessig karakter, er vilkåret oppfylt.

Vurderingen av om en privat virksomhet er en oppdragsgiver, har vært oppe til behandling i EU-domstolen ved flere anledninger, og er en praktisk viktig rettskilde til denne vurderingen. Et eksempel på relevant praksis fra EU-domstolen, er sak C-373/00 Adolf Truley, hvor domstolen kom til at et privat begravelsesbyrå som var heleid av byen Wien kunne være et offentligrettslig organ.

Kontrakt

En offentlig kontrakt er en gjensidig bebyrdende avtale som inngås mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Innen offentlige anskaffelser skilles det mellom varekontrakter, tjenestekontrakter, og bygge- og anleggskontrakter. Hva slags kontrakt det er som inngås, kan få betydning for reglene som må følges i anskaffelsesprosessen.

Ikke alle offentlige kontrakter reguleres av anskaffelsesregelverket. For eksempel gjelder ikke anskaffelsesregelverket ved kjøp av fast eiendom eller ansettelser. Siden anskaffelsesregelverket ikke gjelder for slike kontrakter, er utgangspunktet at kontrakten kan inngås uten konkurranse.

Terskelverdier

Det er kun kontrakter som overstiger bestemte terskelverdier som omfattes av anskaffelsesregelverket. I norsk rett opererer vi med flere nivåer av terskelverdier, med varierende regler. Følgende gjelder for anskaffelsesforskriften per november 2025:

1. Under 100 000 kroner gjelder ikke regelverket overhodet. Mellom 100 000 kroner og 1 300 000 kroner (ekskl. mva.) må oppdragsgiver overholde grunnleggende krav til anskaffelsen, inkludert likebehandlingskrav og klima- og miljøkrav.
2. Mellom 1 300 000 kroner (ekskl. mva.) og EØS-terskelverdiene må oppdragsgiver følge prosedyrereglene som er angitt i anskaffelsesforskriften del II.
3. Over EØS-terskelverdiene må oppdragsgiver følge prosedyrereglene som er angitt i anskaffelsesforskriften del III.

EØS-terskelverdiene er angitt i anskaffelsesforskriften § 5-3, og justeres annethvert år i samsvar med EU-kommisjonens vedtak. Justeringen av terskelverdiene skjer etter reglene i direktiv 2014/24/EU artikkel 6. Fra 1. januar 2026 gjelder følgende EØS-terskelverdier:

• 5 404 000 euro for bygge- og anleggskontrakter,
• 140 000 euro for vare- og tjenestekontrakter inngått av sentrale myndigheter,
• 216 000 euro for vare- og tjenestekontrakter inngått av ikke-sentrale myndigheter,
• 750 000 euro for tjenestekontrakter angitt i direktivet vedlegg XIV.

Kontrakter som ikke når opp til EØS-terskelverdiene, men som likevel har en klar grensekryssende interesse, omfattes også av EØS-avtalens generelle krav til konkurranse og likebehandling.

Verdien av kontrakten beregnes etter reglene i anskaffelsesforskriften § 5-4.

Kunngjøring

Anskaffelser som er underlagt forskriftene, må i utgangspunktet kunngjøres før de kan inngås. Brudd på kunngjøringsplikten utgjør en ulovlig direkte anskaffelse, og kan innebære at oppdragsgiver ilegges gebyr eller blir pålagt å kjenne kontrakten uten virkning.

Kunngjøringen skal gjøre det mulig for interesserte leverandører å inngi tilbud, og er en viktig forutsetning for at konkurransen skjer på rettferdige og åpne vilkår. Nasjonale kunngjøringer skjer på den norske plattformen Doffin, mens kunngjøringer i EØS publiseres på EUs Tenders Electronic Daily.

I unntakstilfeller kan oppdragsgiver inngå kontrakt uten forutgående kunngjøring. Dette inkluderer hastesituasjoner som oppdragsgiver ikke kunne forutsett, og når det kun finnes én leverandør som kan tilby de nødvendige ytelsene.

Tilbuds- og anbudskonkurranse

Kunngjøringen igangsetter en konkurranse om å levere det beste tilbudet. For anskaffelser under EØS-terskelverdi, omtales dette som en tilbudskonkurranse. Over EØS-terskelverdi kalles det en anbudskonkurranse. Begge disse konkurranseformene kjennetegnes av formelle tilbudsfrister og prosedyreregler, men anbudskonkurranser er underlagt strengere regler enn tilbudskonkurranser.

En konkurranse må gjennomføres i henhold til bestemte prosedyrer. Disse er som følger:

• Åpen tilbuds- eller anbudskonkurranse: Oppdragsgiver gir alle interesserte leverandører mulighet til å inngi tilbud, og velger det beste tilbudet etter tilbudsfristens utløp. Det er tillatt å forhandle i tilbudskonkurranser, men ikke i åpne anbudskonkurranser.
• Begrenset tilbuds- eller anbudskonkurranse: Oppdragsgiver gir alle leverandører mulighet til å melde interesse i kontrakten, og inviterer aktuelle leverandører til å inngi tilbud som brukes til å kåre en vinner. Det er tillatt å forhandle i tilbudskonkurranser, men ikke i begrensede anbudskonkurranser.
• Konkurranse med forhandling: En begrenset anbudskonkurranse hvor oppdragsgiver kan forhandle med leverandørene, og hvor leverandørene får muligheten til å revidere sine tilbud i lys av forhandlingene.
• Innovasjonspartnerskap: En begrenset anbudskonkurranse med forhandlinger som tar sikte på utvikling og kjøp av et innovativt produkt som ikke allerede er tilgjengelig på markedet.
• Konkurransepreget dialog: En begrenset anbudskonkurranse med dialog hvor oppdragsgiver har et behov, men ikke en klar løsning på behovet. Dialogen går ut på å finne den beste løsningen på oppdragsgivers behov, som gjerne skjer over en lengre tidsperiode enn andre konkurranser.

Oppdragsgiver kan i de fleste tilfeller bruke åpne og begrensede konkurranser, og kan kun bruke andre konkurranseformer der regelverket åpner for det.

Tilbudet

Et tilbud skal være bindende, og skal ikke inneholde avvik fra det oppdragsgiver har etterspurt. Avvik som ikke er ubetydelige gir avvisningsrett, mens vesentlige avvik gir avvisningsplikt. Utgangspunktet er at tilbud ikke kan endres etter tilbudsfristens utløp, med mindre det er snakk om rene avklaringer som ikke gjør at tilbudet forbedres.

Leverandøren har risikoen for at tilbudet er fullstendig og i samsvar med anskaffelsesdokumentene. Unntak kan forekomme hvis oppdragsgiver ikke har vært tilstrekkelig presis på hva som er etterspurt.

Kvalifikasjonskrav

Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørenes kvalifikasjoner for å delta i konkurransen. Dette er særlig fremtredende i begrensede konkurranser, hvor kvalifikasjonskravene setter minimumskravene for å få invitasjon til å delta i konkurransen.

Kvalifikasjonskrav må knytte seg til leverandørens registrering og autorisasjoner, økonomiske og finansielle kapasitet, og/eller tekniske og faglige kvalifikasjoner. Et kvalifikasjonskrav skal ha tilknytning til og stå i forhold til anskaffelsen, og skal dokumenteres på bestemte måter.

Kravspesifikasjon

En kravspesifikasjon er en angivelse av minstekravene til det som skal anskaffes. Slike minstekrav kan gå ut på ytelsens funksjoner og tekniske egenskaper. Det er ikke tillatt å vise til bestemte fabrikater, prosesser, varemerker, patenter eller lignende som fører til at bestemte leverandører eller produkter favoriseres eller utelukkes, med mindre det er nødvendig ut fra anskaffelsens formål eller det ikke er mulig å beskrive ytelsen på annet vis. Kravspesifikasjonen skal ha tilknytning til leveransen og stå i forhold til anskaffelsens formål og verdi.

Tildelingskriterier

Når oppdragsgiver skal velge vinneren av en konkurranse, skal dette skje på bakgrunn av tildelingskriteriene i konkurransen. Et tildelingskriterium skal være egnet til å identifisere det beste tilbudet, og kan knytte seg til tilbudets pris, kostnad og/eller kvalitet. Hvis oppdragsgiver velger å tildele kontrakt på grunnlag av det beste forholdet mellom pris/kostnad og kvalitet, skal kriterienes relative vekt til hverandre angis. Dette gjøres vanligvis i prosent. Tildelingskriteriene skal ha tilknytning til leveransen, og oppdragsgiver skal kreve at leverandørene dokumenterer hvert tildelingskriterium.

Pris som tildelingskriterium innebærer at det pristilbudet som er lavest, får best uttelling i konkurransen. I evalueringen av pris skal ikke annet enn det konkrete pristilbudet vurderes.

Kostnad som tildelingskriterium skiller seg fra pris, ved at oppdragsgiver tar hensyn til hva det vil koste å gjennomføre kontrakten. Vurderingen av tilbudets kostnader skal baseres på en kostnadseffektivitetsberegning. En form for kostnadseffektivitetsberegning er en beregning av livssykluskostnader, hvor oppdragsgiver beregner hva det vil koste å anskaffe, drifte, vedlikeholde og avslutte ytelsene.

Kvalitet er en fellesbetegnelse på tildelingskriterier som ikke går ut på tilbudets pris eller kostnad, men som går ut på ytelsen som skal leveres. Eksempler på kvalitetskriterier er ytelsens tekniske egenskaper, den tilbudte bemanningens kvalifikasjoner, og leveringstid. Et kvalitetskriterium kan også gå ut på forhold som ikke direkte berører ytelsens egenskaper, slik som klimagassutslipp ved produksjon av en vare.

I utgangspunktet skal oppdragsgiver vekte klima- og miljøhensyn 30 % i tildelingskriteriene. Unntak gjelder der anskaffelsen har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig. En konsekvens av at klima og miljø i utgangspunktet skal vektes, er at kontrakten kun i unntakstilfeller kan tildeles på grunnlag av pris eller kostnad alene.

Evalueringsmodell

Hvis oppdragsgiver velger å tildele kontrakt på grunnlag av det beste forholdet mellom pris/kostnad og kvalitet, er dette i utgangspunktet ikke sammenlignbare kriterier. Derfor må prisen/kostanden og/eller kvaliteten regnes om på en måte som gir en felles verdi, før kontrakt kan tildeles. Metoden som benyttes for å finne en felles verdi mellom tildelingskriteriene, kalles en evalueringsmodell.

I hovedsak er det to metoder som kan benyttes i evalueringsmodellen. Den første metoden er å regne om hvert tildelingskriterium til poeng, og tildele kontrakten basert på tilbudet med best samlet poengsum. Den andre metoden er å prissette kvalitetskriteriet, som legges til eller trekkes fra prisen/kostnaden for å gi en endelig tilbudssum. DFØ anbefaler å prissette kvalitet fremfor å poengsette kriteriene, ettersom dette bedre reflekterer oppdragsgivers betalingsvilje og er en mindre komplisert prosess.

Oppdragsgiver trenger ikke å opplyse om evalueringsmodellen før tilbudsfristen, men skal i utgangspunktet ikke endre på modellen etter tilbudsåpning av hensyn til risikoen for forskjellsbehandling. Hvis oppdragsgiver har opplyst om modellen i anskaffelsesdokumentene, kan ikke modellen fravikes uten videre.

Særskilte metoder for å inngå kontrakt

Rammeavtale

En rammeavtale er en ordning hvor oppdragsgiver får rett til å inngå kontrakter med bestemte aktører, uten å gjennomføre en ny konkurranse for hver kontrakt. Ordningen er praktisk der oppdragsgiver trenger fleksibilitet, og vet at det vil bli behov for å inngå kontrakter i fremtiden.

Inngåelsen av rammeavtaler skjer etter en vanlig anskaffelsesprosess, og kan inngås med én eller flere aktører. Rammeavtalen skal ha en øvre økonomisk ramme, og skal i utgangspunktet ikke vare lenger enn fire år.

En kontrakt som inngås under en rammeavtale, omtales gjerne som et avrop.

Dynamisk innkjøpsordning

En dynamisk innkjøpsordning er en ordning hvor oppdragsgiver kunngjør en begrenset anbudskonkurranse, og hvor interesserte leverandører kan melde seg opp i et løpende opptak. Oppdragsgiver kan invitere oppmeldte kandidater til å inngi tilbud på enkeltanskaffelser gjennom innkjøpsordningens varighet.

For å benytte en dynamisk innkjøpsordning, er det et vilkår at varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene ikke krever særlige tilpasninger.

Endring av inngåtte kontrakter

Når kontrakt er inngått, vil anskaffelsesregelverket i utgangspunktet ikke regulere kontrakten videre. Det er imidlertid et forbud mot å gjøre bestemte endringer i den inngåtte kontrakten etter inngåelse. Formålet med dette forbudet, er å hindre oppdragsgiver fra å inngå nye kontrakter gjennom endringsmeldinger, og dermed omgå anskaffelsesregelverket.

I anskaffelsesforskriftene er det opplistet endringer som alltid vil være tillatt. Dette inkluderer:

• endringer som følger av en endringsklausul,
• prisjusteringer under 10 prosent (vare- og tjenestekontrakter) eller 15 prosent (bygge- og anleggskontrakter) av kontraktens verdi som ikke overstiger EØS-terskelverdiene,
• nødvendige tilleggsleveranser for inntil 50 prosent av kontraktens verdi når leverandørskifte gir betydelige vanskeligheter av tekniske eller økonomiske grunner,
• endringer for inntil 50 prosent av kontraktens verdi som skyldes forhold oppdragsgiver ikke kunne forutse,
• overdragelse av kontrakten til en ny leverandør som oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene når skiftet skyldes en omstrukturering hos den opprinnelige leverandøren, og
• uvesentlige endringer.

En endring er ikke uvesentlig om den gjelder nye betingelser som ville hatt innvirkning på konkurransen, om kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for leverandøren, om kontraktens omfang endres betydelig, og om det skjer et leverandørskifte ut over hva regelverket uttrykkelig tillater.

Håndheving

Anskaffelsesregelverket håndheves av Klagenemnda for offentlige anskaffelser, og av norske domstoler. EFTA Surveillance Authority holder tilsyn over Norges gjennomføring av anskaffelsesdirektivene, og EFTA-domstolen kan avsi dom ved behov for en rådgivende uttalelse eller i traktatsbruddsøksmål.

Etter en konkurranse gjelder det en karensfrist for oppdragsgiver. Det er ikke tillatt å inngå kontrakt før karensfristen løper ut. Leverandører som mener at oppdragsgiver har brutt anskaffelsesregelverket, kan begjære en midlertidig forføyning innen utløpet av karensfristen. Når det er tatt ut en begjæring om midlertidig forføyning, har oppdragsgiver ikke lov til å inngå kontrakt før en domstol har tatt stilling til om forføyningen skal tas til følge eller ikke.

Hvis oppdragsgiver har inngått kontrakt i strid med kunngjøringsplikten, kan oppdragsgiver ilegges et gebyr, og kontrakten kan kjennes uten virkning.

Der oppdragsgiver har brutt anskaffelsesregelverket på en måte som medfører et økonomisk tap for en leverandør, kan leverandøren kreve erstatning for tapet som er lidd. Slike tap vil vanligvis bestå enten i leverandørens kostnader ved inngivelse av tilbudet, eller den tapte gevinsten ved ikke å vinne konkurransen.