文：李魚豪（安全與戰略研究人員）

國家通訊傳播委員會（NCC）規劃於2026年城鎮韌性（防空）演習期間，在北部及中部14個縣市模擬行動通信受限情境，演習時間約30分鐘。

依目前公布內容，演練將模擬行動網路受阻，或因啟動災害漫遊、分級限流而出現頻寬不足，使行動數據服務降速，僅維持語音通話與簡訊等基本功能。此次首度將行動數據服務受限納入演習，目的在於檢視重大災害或關鍵基礎設施受損時，政府、電信業者與社會的通信應變能力。

值得注意的是，本文所稱的「行動通信受限」，並非全面停止通信服務，而是在演習中模擬行動數據服務受到限制，藉此驗證通信備援與應變能力。討論的重點並非是否應辦理演習，而是演習究竟驗證了哪些能力，以及是否符合現代韌性治理的核心精神。

隨著數位化程度日益提高，行動通信早已成為重要的公共基礎設施。從災害警報發布、119與110報案、醫療資訊傳遞、交通導航、金融支付，到政府公共服務，都高度依賴穩定的通信網路。

一旦天然災害、停電、網路攻擊或其他突發事件導致通信能力下降，受影響的不只是個人生活，更可能波及整體社會運作。因此，驗證通信系統面對衝擊時的應變能力，本身具有相當程度的政策合理性。

他山之石：國際成熟的韌性演習，重點從不在於「中斷」本身

然而，從近年國際經驗來看，成熟的韌性演習很少將重點放在「中斷」本身，而是更重視如何維持關鍵服務持續運作（Continuity of Operations）、縮短復原時間，以及提升跨部門協調能力。

以歐盟網路安全局（ENISA），自2010年起辦理的「Cyber Europe」系列演習為例，其定位為跨國、跨部門的大型危機管理演練，重點在於驗證資訊共享、跨機關協調、危機決策及關鍵基礎設施的持續運作能力，而非以一般民眾作為通信限制的主要測試對象。

英國近年公布的《Resilience Action Plan》亦採取相似思維，強調韌性不只是中央政府的責任，而是政府、地方政府、企業、社區與民眾共同建立的能力。除了提升關鍵基礎設施韌性外，也將風險溝通、民眾教育及公私協力列為重要政策方向，希望讓社會在危機來臨前即理解風險、熟悉應變方式，而非等到危機發生後才開始學習。

而臺灣近年的政策發展其實也朝相同方向前進。

數位發展部於2023年首次辦理災害漫遊演練時，即以重大災害發生後維持基本通信能力為主要目標，透過跨電信業者漫遊，使原有通信網路受損時仍可連接其他可用網路。當時演練採限定範圍、手動選網等方式進行，目的即在驗證備援機制，同時降低對一般民眾日常生活的影響。

上述案例共同反映出一項重要原則：韌性治理追求的並非系統失效，而是系統在受到衝擊後仍能維持核心功能，並盡快恢復正常運作。

備援不能只在設備清單：從「地面到太空」的多層次通信驗證

因此，未來城鎮韌性演習除了模擬通信受限情境，更應進一步驗證地面、空中與太空等多層次通信備援體系，是否真正具備快速部署、順利切換及儘速恢復的能力。

以地面層而言，可驗證跨業者災害漫遊、固定基地臺備援、可快速部署的行動基地臺（Cell on Wheels）及臨時微型基地臺等措施；空中層則可評估繫留無人機、空飄氣球等高空平台作為臨時通信中繼，在局部地面設施受損時維持特定區域的通信能力；太空層則可由衛星系統承擔骨幹回傳及緊急通信任務，其中地球靜止軌道（GEO）衛星可提供廣域且相對穩定的覆蓋，低地球軌道（LEO）衛星則具有較低延遲，搭配可攜式地面終端後，較適合支援分散地點及臨時性的接取需求。

然而，不同平台各有覆蓋範圍、酬載能力、滯空時間、部署速度及成本等限制，並不存在單一技術即可全面解決所有通信問題。因此，真正成熟的通信韌性，應建立在多元備援、分層部署及相互支援的架構上，而非依賴任何單一系統。

更重要的是，備援能力不能停留在設備清單，而必須轉化為可驗證的應變能力。例如，行動基地臺需要多久才能完成部署並恢復通信？跨業者災害漫遊是否能順利切換？地方政府是否已配置衛星通信終端設備？若未來納入繫留無人機、繫留氣球或其他高空通信平台，其空域協調、部署程序及指揮權責是否已建立標準作業程序？

這些問題，才是演習真正應該驗證的重點。

美國聯邦通信委員會（FCC）近年推動災害通信政策時，即將業者互助、災害漫遊、地方整備、資訊公開及消費者準備等措施納入制度設計，目的在於提升通信系統的整體復原效率，而非僅著重於通信中斷情境本身。

國際電信聯盟（ITU）亦持續強調，數位通信於災害管理中的核心功能，在於確保預警發布、資訊流通及緊急應變不中斷；全球行動通訊系統協會（GSMA）則指出，臨時基地臺、緊急通信設備及快速復原能力，都是災害通信不可或缺的重要環節。

換言之，國際間對於通信韌性的共同理解，並不是證明系統可以失效，而是在有限時間內維持必要服務，並儘速恢復正常運作。

民主社會的隱形防線：不可忽視的「信任韌性」

除了技術能力之外，民主社會的韌性治理還包括另一項同樣重要的能力──政府與社會之間的信任。

所謂「信任韌性」，並非抽象概念，而是可以透過具體方式觀察。例如，政府是否充分揭露演習目的、影響範圍及配套措施；民眾是否清楚知道替代通信方式；演習期間客服、陳情或通報是否順暢；演習結束後是否公開檢討成果及改善方向。這些都反映政府是否具備良好的風險溝通能力，也影響社會對公共政策的理解與支持。

因此，風險溝通不應被視為演習的附帶工作，而應是韌性治理的重要組成部分。當民眾理解演習不是為了證明「網路可以中斷」，而是驗證「系統受損後仍能快速切換、持續服務並加速恢復」，演習便更容易獲得社會支持，也更能達成提升國家韌性的政策目標。

通信韌性與信任韌性：民主治理的雙重考驗

綜合而言，若以政策評估角度觀察，本次演習至少可從以下三個面向進行檢視：

  1. 關鍵公共服務是否能在通信受限情況下維持基本運作。

  2. 多層次通信備援體系是否能快速部署、順利切換並有效恢復服務。

  3. 政府是否透過充分、透明且容易理解的風險溝通，建立社會對演習的理解與信任。

答案其實不是「通信韌性」或「信任韌性」的二選一。對民主社會而言，兩者相互依存。當通信備援能力愈完善、復原速度愈快、政策資訊愈透明，人民對政府的信任便愈容易建立；而穩固的社會信任，也將成為國家韌性的重要組成。

真正成熟的城鎮韌性演習，不只是驗證通信系統是否具備韌性，更是在檢驗一個民主社會，能否透過透明治理、有效溝通、多層次備援及跨部門協調，在危機中維持關鍵公共服務、凝聚社會信任，並提升整體社會的應變與復原能力。

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責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航