文：周宇平（台灣智庫諮詢委員、國防工業發展基金會列管評鑑中心評鑑委員）

一、當商業服務遭遇限制，戰場規則隨之改變

2026年10月，烏克蘭戰場再度凸顯一項值得各國國防部門與戰略研究者關注的問題：當軍事行動高度依賴跨國商業衛星通信服務，而服務提供者調整使用限制時，前線部隊還能否按照原定計畫執行任務？

根據路透社2026年10月14日報導，烏克蘭方面指出，SpaceX旗下星鏈（Starlink）部分服務受到限制後，數項作戰無人機任務受到影響。烏克蘭方面表示，部分終端在無人機高速飛行時出現間歇性斷線，導致任務執行受阻，相關限制的決策過程及完整影響，仍應以後續公開資料與當事方說明為準。

這起事件值得關注的地方，不只是單一通信服務受到限制，而是商業技術、政府政策與軍事任務之間，存在著必須事先處理的權責與風險關係。

對國防規劃而言，沒有必要先判定特定企業或政治人物的動機，才開始討論這個問題。真正重要的是：當關鍵通信服務可能因企業政策、在地國政府決策、合約條件或技術限制而改變時，依賴這項服務的國防體系，是否仍有能力持續完成任務？

這是現代科技戰爭帶給中小型國家的共同課題。現代作戰能力早已不只是武器本身的性能。感測器蒐集的資訊能否傳回指揮中心、指揮命令能否送達分散部隊、無人系統能否維持必要的控制與協同，以及不同作戰單位能否共享戰場態勢資訊（Situational Awareness），都會影響武器系統的實際效能。

如果武器裝備仍然完好，卻失去必要的通信與協同能力，帳面上的軍備數量便未必能轉化為實際的作戰能力。

因此，商業通信服務不再只是一般性的民生或資訊服務，當它被納入軍事指揮、情報傳遞與無人系統運作體系，就必須以國防能力的標準，重新檢視其可用性、依賴程度、替代方案及戰時保障。

二、中小型國家面臨的共同結構性困境

不同國家的地理環境、軍事任務、同盟關係及通信架構各有差異，不能直接將單一戰場的經驗套用於所有國家。然而，現代國防日益依賴跨國技術、商業服務與外部供應鏈，確實形成一項共同的治理課題：關鍵能力的實際運作，未必完全掌握在使用國手中。

對島嶼型國家而言，這項問題尤其涉及對外通信的持續性，海底電纜、地面骨幹網路與行動通信設施，都是維持國家運作的重要基礎設施。當部分設施受損或無法使用時，衛星通信、微波及其他無線通信方式，便可能成為重要的替代途徑。

然而，衛星通信並非萬能，不同系統在軌道、覆蓋範圍、頻寬、延遲、終端設備、抗干擾能力及服務條款等方面存在差異；服務也可能受到出口管制、政府政策、授權條件、合約期限或技術限制影響。

因此，國防規劃不能只問：「是否已經建置衛星通信？」，還必須進一步回答以下問題：

  • 服務持續性：在危機與衝突情境下，通信服務是否具備足夠的法律、合約及技術保障？

  • 系統替代性：當主要服務受限、終端失效或通信品質下降時，是否存在可實際接替的替代系統？

  • 任務可驗證性：備援系統是否經過符合任務需求的測試，而不只是確認設備能夠連線？

  • 指揮持續性：當通信中斷或資訊不完整時，指揮體系是否仍能依照既定程序，持續執行必要任務？

這些問題構成判斷戰時通信韌性的基本依據。國防治理的重點，不是追求所有通信設施永遠不會失效，而是確保單一服務失效不會造成整個任務體系失去運作能力。

三、區分三個層次：「有備援」不等於「能持續作戰」

通信韌性不能只以設備數量、網路覆蓋率或平時連線成功率衡量。從系統工程與作戰需求的角度，至少應區分三個層次。

層次

中文定義

英文對應

核心檢驗問題

第一層

通信可用性Communications Availability設備能否開機、連線並傳輸必要資料？

第二層

任務可持續性Mission Continuity主要通信方式失效後，替代系統能否在任務容許的時間內接手？

第三層

作戰韌性與恢復能力Operational Resilience and Recovery遭遇持續干擾、節點損毀或多重故障時，系統能否調整、恢復並持續支援任務？

但這三個層次不能相互取代。衛星終端成功連線，不代表戰時一定能持續使用；備援網路能夠傳送一般資料，也不代表它符合防空預警、指揮管制（Command and Control, C2）或無人系統協同對時效、可靠性及資訊安全的要求。

尤其對無人系統而言，通信需求必須依任務、平台及自主程度分別界定，部分系統可以在通信中斷後依照預先設定的程序繼續執行任務或進入安全狀態，另一些系統則需要持續接收操作指令、更新任務資訊或回傳感測資料。

若未事先界定通信中斷後的系統行為、任務降級條件與替代方案，即使採購大量無人載具，也不代表能夠在通信受限時維持預期效能。

因此，國防建設必須從「設備建置」進一步轉向「作戰能力驗證」，測試不應止於確認衛星終端、天線及網路設備符合規格，而應確認整個任務鏈在通信品質下降、服務受限或主要鏈路中斷時，還能維持哪些功能、持續多久，以及何時必須切換或採降級運作。

四、真正的風險不是引進外國技術，而是缺乏替代能力

面對跨國技術依賴，各國不必走向排斥外國技術或全面追求國產化的另一個極端，商業衛星通信具備快速部署、涵蓋範圍廣及可在部分地面設施受損時提供連線等優勢，可以成為國家通信架構的重要組成部分。

北約也持續運用商業與政府衛星資源，並透過多國合作及多元供應來源，強化衛星通信的安全性、彈性與持續性。問題不在於是否使用外國技術，而在於是否因為缺乏替代選項，使單一服務成為不可承受的依賴。

即使與友好國家及企業合作，仍須考量不同主體的法律責任、政策優先順序、商業利益及技術限制，國際合作可以降低成本、縮短建置時間並取得先進能力，但不能取代使用國本身的風險管理。因此，國防自主不必等同於所有零組件都自行製造，而應著重於關鍵任務是否具備可替代、可切換及可持續運作的能力。

具體而言，應推進以下三項工作：

  • 建立多元通信來源（Communications Diversification）。依任務需求整合不同衛星服務、地面微波、光纖、行動通信及軍用無線電，降低對單一供應商或單一傳輸路徑的依賴。

  • 強化系統互通性與可替換性（Interoperability and Substitutability）。不同供應商的終端、網路管理介面、加密設備及指揮系統未必能直接互通，因此必須在採購初期，就把介面標準、系統整合、替代設備與切換程序納入需求規範。

  • 建立主要、替代、應急及緊急通信計畫（Primary, Alternate, Contingency, and Emergency Communications Plan, PACE）。PACE是軍事通信規劃中用來安排不同層級通信方式的實務方法，目的在於面對通信受限、干擾或故障時，仍有明確的替代順序與執行程序。其有效性必須透過演訓驗證，而不能只存在於書面計畫中。

自主的真正意義，是當外部服務無法使用時，仍有能力選擇其他方案、完成系統切換，並持續執行必要任務。

五、從採購設備轉向採購「持續作戰能力」

要將上述原則轉化為實際能力，關鍵在於建立以任務為核心的需求管理制度。傳統採購容易從既有產品與技術規格出發，例如頻寬、傳輸速率、連線數量及終端設備數量。然而，這些規格只能描述設備性能，無法單獨證明部隊能否完成任務。

需求工程（Requirements Engineering）的工作，應先界定任務目標、使用情境、必要功能及可接受的失效條件，再推導所需通信能力；系統工程則負責將通信、資訊安全、電力、終端、指揮管制與備援機制整合為可運作的整體系統。

例如，防空預警任務需要何種資訊時效與可靠性？主要通信鏈路失效後，替代系統應在多長時間內完成切換？無人系統失去通信時，應採取何種預先定義的安全或任務程序？當可用頻寬下降時，哪些資訊應優先傳輸，哪些功能可以暫時降級？這些問題必須在需求規劃階段獲得明確答案，而不是等到系統完成採購後，再由使用單位自行摸索。

接著，應透過測試與評估（Test and Evaluation, T&E），確認系統在符合任務需求的各種條件下是否真正有效。測試情境可以涵蓋通信中斷、頻寬限制、電磁干擾、節點故障、服務不可用及備援切換等項目，並依照任務性質設定可量測的通過標準。

測試的目的不是證明設備在理想環境下能夠運作，而是確認在條件惡化時，系統仍能維持哪些任務、何時必須切換，以及失效後如何恢復。

在合約治理方面，也應事先處理服務可用性、重大服務變更通知、危機期間的服務安排、終端授權、資料安全、維修支援、替代供應商及緊急轉換等事項。不過，合約承諾不能完全排除外部政策或技術變化造成的風險。

其中，法律保障、技術備援、替代通信路徑及人員訓練，必須共同構成完整的風險管理架構，從合約治理角度來看，真正需要採購的不是單一設備的性能，而是由設備、通信服務、系統整合、操作程序、維修保障及測試驗證共同構成的持續性能力。

六、中小型國家建立通信韌性的四項制度措施

將通信韌性從政策概念轉化為可執行的國防能力，可以從以下四個方向著手。

制度措施

核心工作

驗證重點

建立國家級戰時通信需求清單由國防、通信主管機關及關鍵基礎設施管理單位共同盤點任務需求，區分不可中斷、可短暫降級及可延後恢復的服務。是否明確界定各項任務的通信需求、容許中斷時間與最低功能。
建立多來源、可切換的通信架構依任務整合衛星、地面微波、光纖、行動通信及軍用無線電，並檢查不同系統的共同失效風險。主要服務失效後，替代路徑能否實際接手，而非僅在設備清單中存在。
將通信失效納入測試與演訓以適當的測試環境及演訓情境，驗證通信受限時的指揮、通報、任務協調及恢復程序。是否達成預先設定的任務標準，以及測試結果是否回饋至需求與採購修正。
建立政府、軍方與產業的協調機制釐清危機期間的聯絡窗口、服務協調、維修支援、備品供應、資安通報與系統轉換責任。權責是否明確、協調程序是否可執行，以及民間資源如何依法支援國家持續運作。

其中，多來源架構尤其需要注意共同失效風險（Common-Mode Failure）。表面上採購了不同品牌或不同通信方式，不代表系統就真正獨立。如果它們仍共同依賴相同的電力設施、地面回傳路徑、管理平台或其他關鍵節點，某一項共同故障仍可能使多套系統同時失效。

同樣地，通信演訓也不應只檢查能否切換設備，而應確認切換後的任務能力是否符合需求。即使備援通信成功建立，如果傳輸時效、資訊完整性或操作程序無法支援任務，仍不能視為完成能力驗證。

最後，政府、軍方與民間產業之間的協調，必須建立在明確的法制、契約及權責分工之上。民間企業可以提供關鍵技術、服務及維修能力，但軍事任務的優先順序、作戰決策與指揮責任，仍須由依法負責的政府及軍事組織承擔。

透過以上四項措施，通信韌性才能從抽象的政策目標，轉化為可檢驗、可演練、可持續改善的國防能力。

結語：可以使用別人的技術，但不能失去自己的選擇

烏克蘭的衛星服務限制爭議，提醒各國重新檢視現代國防對跨國商業服務的依賴。當通信服務與軍事任務緊密結合，原本看似商業性的服務條件，就可能影響戰場上的任務執行。

不過，這不代表所有外國業者都會在危機時中止服務，也不代表引進商業技術本身就是風險，真正需要檢視的是國防體系是否對外部服務形成過度依賴，以及當原有服務無法使用時，是否具備足夠的替代與恢復能力。

對中小型國家而言，國防自主不必建立在全面排除外國技術的前提上，而應建立在有能力評估風險、管理依賴、切換系統及持續執行任務的基礎上。

這也意味著，國防建設不能只計算採購了多少設備、取得多少頻寬或建置多少通信節點，而必須進一步確認這些資源能否整合成完整的作戰能力，以及在外部支援受限時，還能維持多少必要功能。

現代國防自主，不只是武器能不能自行製造，也包括通信能不能持續、系統能不能切換，以及外部支援受限時，部隊能不能繼續完成任務。

在未來戰場上，武器的射程、速度與精度固然重要，但支撐作戰的通信網路同樣關鍵。真正成熟的國防體系，不是建立在所有外部服務永遠不會改變的假設上，而是具備面對變化時仍能維持任務的制度與能力。

對中小型國家而言，這才是商業科技時代必須建立的戰略韌性：善用國際技術，同時保有必要的選擇權；參與跨國合作，同時確保關鍵任務不會因單一服務失效而失去執行能力。

延伸閱讀

【加入關鍵評論網會員】每天精彩好文直送你的信箱，每週獨享編輯精選、時事精選、藝文週報等特製電子報。還可留言與作者、記者、編輯討論文章內容。立刻點擊免費加入會員！

責任編輯：林祐生
核稿編輯：翁世航